Каждый гражданин Российской Федерации, по факту рождения или по факту регистрации, является собственником публичной собственности. Это та собственность, которой мы совместно владеем, управляем и распоряжаемся или непосредственно сообща (например: через референдум) с другими гражданами, или через выбранные представительные органы публичной власти.

Таких видов публичной собственности в Российской Федерации три: государственная собственность Российской Федерации, государственная собственность субъекта Российской Федерации и муниципальная собственность. Соответственно мы, собственники, выбираем конкретные представительные органы публичной власти, в том числе и для регулирования вопросов управления и распоряжения конкретной публичной собственностью от нашего имени - от имени жителей Санкт-Петербурга: Федеральное Собрание (Государственную Думу и Совет Федерации) Российской Федерации, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, соответствующий муниципальный совет.

Важно подчеркнуть, выбирая соответствующих депутатов, мы даем им право решать вопросы управления и распоряжения только соответствующего вида публичной собственности. Так депутаты Законодательного Собрания имеют право регулировать вопросы управления и распоряжения государственной собственностью субъекта Федерации Санкт-Петербург, а не государственной собственностью Российской Федерации, находящейся в Санкт-Петербурге, и не муниципальной собственностью города Санкт-Петербург.

До 1991 года у каждого гражданина России была публичная собственность одного вида - государственная (общенародная) собственность. В 1991 году федеральный законодатель от нашего имени, имени собственника, начал разграничивать национальное достояние (общенародную собственность) на эти три вида в целях дальнейшей ее приватизации. Свою ста пятидесяти миллионную долю части национального достояния, попавшего в программу приватизации, каждый из нас получил в свое время в виде ваучера. Подчеркиваю, ваучер мы получили не за всю свою долю, а только за ту ее часть, которая попала в программу приватизации. Остальная наша публичная собственность (неприватизированная) осталась в виде объектов федеральной государственной собственности, объектов государственной собственности субъектов Российской Федерации и объектов муниципальной собственности. Земля, недра, водные ресурсы, лесной фонд, животный и растительный мир, другие природные ресурсы по настоящее время продолжают оставаться нашей не разграниченной публичной собственностью. Причем по Конституции РФ все формы нашей собственности, включая частную, одинаково "священны".

Многочисленные публикации в газетах, выступления журналистов и политических деятелей на радио и телевидении по вопросам взаимоотношений трех уровней публичной власти в Санкт-Петербурге заставляют нас искренне считать, что законодательство Российской Федерации в области разграничения властных полномочий несовершенно, и для депутатов всех уровней власти открыта дорога для разработки особого законодательного поля Санкт-Петербурга, отличного от законодательного поля других субъектов Российской Федерации.

Главным аргументом сторонников такой точки зрения является так называемая поправка Лужкова - Шишлова - Бабурина в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Целью настоящей статьи является попытка обратить внимание читающей публики на другую точку зрения, которая опубликована в комментариях Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации к данному закону.

Но вначале надо понять природу местного самоуправления.

Тремя уровнями публичной власти являются: органы местного самоуправления конкретной территориальной единицы (поселения), органы государственной власти Субъекта Федерации и органы государственной власти Российской Федерации. Каждый орган каждого уровня публичной власти имеет свои права и обязанности, причем применительно только к публичной собственности своего уровня.

Как правило, нет проблем с определением уровня Российской Федерации. Граждане Российской Федерации на выборах депутатов Государственной Думы формируют свой представительный орган, которому дают "доверенность" на регулирование вопросов управления и распоряжения своей долей государственной (общенародной) федеральной собственности.

Часть этой государственной федеральной собственности Правительством РФ может быть передана, по их просьбе, в субъекты Федерации. Причем она остается государственной, но уже субъекта Федерации. В Санкт-Петербурге таких объектов на сегодня около 400, в том числе 109 комплексов ПТУ. Выбирая депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, граждане поручают этому своему представительному органу от их имени регулировать вопросы управления и распоряжения указанными объектами. От имени субъекта Федерации права собственника осуществляют его органы исполнительной государственной власти и губернатор в том числе.

Федеральный законодатель в декабре 1991 года определил перечень объектов муниципальной собственности, то есть публичной собственности поселений, а точнее сообщества жителей поселения. От имени муниципального образования права собственника по объектам муниципальной собственности осуществляют органы местного самоуправления и мэр (мэры) муниципального образования или муниципальных образований. Причем для губернатора, в этой конструкции управления муниципальной собственностью, места нет.

Дело в том, что есть разные поселения. Такие города, как Зеленогорск, Кронштадт, Колпино, или поселки Ушково, Саперный в своих границах территориальных единиц субъекта Российкой Федерации Санкт-Петербург имеют только одно муниципальное образование. Поэтому вся муниципальная собственность этих поселений должна находится в руках их муниципальных органов власти.

А как быть с городским поселением Санкт-Петербург? На его территории 82 муниципальных округа, каждый является обособленной территориальной единицей и независимым муниципальным образованием, а единого муниципального органа управления его муниципальной собственностью нет. Эту функцию взяли на себя органы государственной власти. Законно ли?

Собственность первична. Как только у муниципального образования определится перечень объектов публичной собственности, у населения появляются права и обязанности по управлению и распоряжению этими объектами через органы муниципальной власти, по содержанию этих объектов. Так появляются предметы ведения и определяются источники доходов местных бюджетов, формируется доходная и расходная часть бюджета, структура органов местного самоуправления.

Теоретически, город Санкт-Петербург (не путать с субъектом Российской Федерации с названием "город федерального значения Санкт-Петербург") мог бы представлять из себя трехуровневую систему местного самоуправления. Одно городское муниципальное образование, несколько районных муниципальных образований, находящихся на территории города, и муниципальные округа, находящиеся на территории каждого из районов. В этом случае федеральным законодательством (см. мнение Института законодательства) предусмотрено разграничение всей муниципальной собственности поселения Санкт-Петербург между муниципальными образованиями разного уровня на его территории законами субъекта Федерации Санкт-Петербург. Тогда мэр города имел бы в руках бразды правления, скажем, городским общественным транспортом, общегородскими инженерными коммуникациями, мэр района, и только он, объектами образования и здравоохранения районного уровня, а мэр муниципального округа - жилищным и нежилым фондами, объектами благоустройства, детскими садами.... Есть ли смысл создания такого местного самоуправления города Санкт-Петербурга? Ведь потребуется выбирать депутатов в каждый уровень представительной власти МСУ, создавать их исполнительные органы, четко разграничить их полномочия, определиться с доходными источниками их независимых бюджетов. Вопрос очень серьезный и административными методами решению не подлежит. Это вопрос референдума.

В настоящее время, по закону о территориальном устройстве Санкт-Петербурга, как ни странно, нет города Санкт-Петербурга в субъекте Федерации одноименного названия. Вместо поселения есть территориальные единицы, которые являются муниципальными образованиями и называются муниципальными округами. Действуя по принципу "Разделяй и властвуй", органы государственной власти присвоили себе через территориальные и отраслевые структуры властные полномочия органов местного самоуправления не только уровня города, но и уровня всех муниципальных округов и других территориальных единиц Санкт-Петербурга. Законно ли?

Вы никогда не задавали себе вопроса: почему в Москве мэр, а в Санкт-Петербурге губернатор? Боюсь, что этот вопрос не задавали себе и многие депутаты Государственной Думы. Для них эти города близнецы-братья, поэтому в каждом федеральном законе, в каждые правила вносят исключения для этих двух мегаполисов. Но по Уставу Москвы она одно муниципальное образование со статусом субъекта Российской Федерации, которое в строгом соответствии с частью 2 пункта 2 статьи 6 Федерального закона об МСУ "приняло к своему рассмотрению иные вопросы" - вопросы органов государственной власти Москвы. Поэтому глава высшего исполнительного органа власти Москвы - мэр, взявший на себя дополнительные функции губернатора. А Санкт-Петербург - это субъект Федерации, состоящий из 111 самостоятельных муниципальных образований. У каждого из глав муниципальных образований (мэров) есть свои конституционные полномочия по решению вопросов местного значения. Кроме того, в Санкт-Петербурге есть губернатор, который обязан в рамках своих полномочий заниматься только теми вопросами, которые для него установлены законодательством России и Санкт-Петербурга.

У нас многие считают, что губернатор является приемником мэра. И если тот по Указу Президента РФ получил дополнительные полномочия Городского собрания, то и губернатор имеет право принимать решения от двух разных уровней публичной власти. Я сомневаюсь в наличии у губернатора такого конституционного права.

Присвоив чужие полномочия, органы государственной власти Санкт-Петербурга начинают распоряжаться чужой собственностью, вступая в противоречие с сувереном - населением муниципального образования. Население образует инициативные группы по защите своей муниципальной собственности (дворовых территорий, скверов, парков, детских и спортивных площадок, домов) от расхищения ее органами государственной власти в интересах пополнения своего бюджета на свой прокорм. Граждане обращаются за защитой своих прав в прокуратуру, суд, к депутатам всех уровней публичной власти и десятками проигрывают дела в судах своим слугам - чиновникам органов государственной власти. Более того, суды своему исполнительному органу проигрывают законодатели, отдельные депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, вставшие на сторону граждан по ряду конфликтов. Только вдумайтесь, что за законы принимают наши депутаты, что сами по ним проигрывают в судах! Мы все заложники "горбатого" законодательства Санкт-Петербурга!

У нас очень интересное и федеральное законодательство. Вы не задавали себе вопроса, почему доход от приватизации государственного и муниципального имущества должен поступать "в соответствующий бюджет"? Для содержания органов власти и управления собственник платит налог в бюджет со своей собственности. За эксплуатацию своей собственности должен получать ренту. На основании чего государственные органы и органы местного самоуправления получают в бюджет на свое содержание и выполнение властных полномочий и налог, и ренту и доходы от приватизации публичной собственности?

Государственная собственность - это собственность государства? Если да, то государство должно платить налоги в бюджет и получать на отдельный счет ренту и доходы от приватизации, с которых должно также платить налоги в бюджет. Бюджет Санкт-Петербурга должен получать налог с КУГИ Санкт-Петербурга - с доходов от сдачи в аренду земельных участков, зданий, помещений и другой собственности. Это бешеные деньги! Допустимо ли наличие таких отдельных счетов? А допустимо ли формирование бюджета из ренты и доходов от приватизации? И не пора ли нам получать новые ваучеры или открывать каждому собственнику публичной собственности отдельные рентные счета? Такие счета могут решить множество проблем граждан: возврат им государственного внутреннего долга, финансирование платного образования и здравоохранения, социальное обеспечение, приобретение и содержание жилья, выплату налогов и др.

Земля, недра и другие природные ресурсы по сей день остаются не разграниченной публичной собственностью, которую нещадно разбазаривают, за приватизацию которой собственник не получает ни ваучеры, ни компенсацию.

Мы знаем, что собственником может быть только человек. Органы власти должны содержаться из бюджета, бюджет формируется из налогов собственника, если для своего содержания правительство продает собственность суверена, то такое правительство суверену целесообразно поменять.

Очень интересно рассмотреть вопрос возникновения права муниципальной собственности на землю. Общеизвестно, что каждый объект публичной собственности находится на земельном участке, размеры которого устанавливаются в соответствии с государственными нормативами и правилами. Формирование земельных участков осуществляется в соответствии с градостроительной документацией. При разграничении объектов публичной собственности право публичной собственности на земельный участок следует за правом на публичную собственность на объект. Поэтому передавать законами субъектов Российской Федерации объекты муниципальной собственности и их земельные участки в муниципальную собственность не требуется. Законом требуется разграничить объекты муниципальной собственности между конкретными муниципальными образованиями. Всем ясно, КАКИЕ они, эти объекты, - муниципальные. Вопрос в другом: ЧЬИ они по принадлежности, какого муниципального образования.

Права муниципальных образований на недвижимое имущество возникли задолго до момента вступления в силу Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации, введенной этим законом. Государственная регистрация таких прав проводится по желанию их обладателей. Их регистрация в Едином государственном реестре прав требуется для получения доказательства существования зарегистрированного права. Наличие Свидетельства о государственной регистрации права на объект недвижимости у лица, осуществляющего его оборот, обязательное условие законности такого оборота. Для земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, то есть тех, на которых находятся объекты муниципальной собственности, законом не предусмотрен особый порядок государственной регистрации.

Законами субъектов Российской Федерации обязательно осуществляется разграничение объектов муниципальной собственности между муниципальными образованиями в случае, если в границах территории одного муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования. В городах такое разграничение осуществляется уставами городов.

Только законами субъектов Российской Федерации можно передавать в муниципальную собственность конкретного муниципального образования конкретные земельные участки, находящиеся в государственной собственности субъектов Российской Федерации. Этот процесс можно осуществить после разграничения государственной собственности на землю, то есть после их государственной регистрации в Едином государственном реестре прав. Имеется в виду государственной регистрации права государственной собственности субъекта Федерации конкретного земельного участка.

До разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется. Распоряжение указанными землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий. Этими правами реально пользуется мэр Москвы, а вот в Санкт-Петербурге сложившаяся практика ограничивает права муниципалов, несмотря на то, что для Санкт-Петербурга иное, специальным федеральным законом на указанный период, не установлено и от органов местного самоуправления никто не отнимал право распоряжения землями, находящимися в муниципальной собственности.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, поэтому передача муниципальных функций государственным органам или присвоение государственными органами властных полномочий органов местного самоуправления по вопросам управления и распоряжения муниципальной собственностью в России не допускается. Это положение в полной мере распространяется и на земельные участки.

То, что позволено Юпитеру, не позволено быку, вот и становятся исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, как отраслевые, так и территориальные, осуществляющие чужие полномочия, заложниками антиконституционного законодательства Санкт-Петербурга. До поры, до времени.

Жаль, что в Государственной Думе не сравнивают законы Санкт-Петербурга и Москвы, не учитывают особенности их систем местного самоуправления.

23 июля 2004 г.

А. Ф. Бабийчук (Санкт-Петербург)